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制定《安阳市城市园林绿化条例》需要关注的几个问题

来源:安阳人大网
发布时间:2017/6/13 10:22:40

制定《安阳市城市园林绿化条例》

需要关注的几个问题

◎刘伟臣

按照我市2017年度立法计划,今年市人大常委会将制定《安阳市城市园林绿化条例》(以下简称《条例》)。《条例》的草案由市政府委托市园林绿化管理局具体起草。今年5月份,《条例》的征求意见稿起草完毕并公布,向社会广泛征求意见。6月份,市人大常委会对《条例》草案进行一审,8月份进行二审。在制定和审议该条例的过程中,笔者认为有这样几个问题需要特别加以关注,予以认真分析和讨论,以期提高《条例》的立法质量,增强其科学性、实用性和有效性。

所谓立法目的, 是指立法者希望通过法律的实施所达到的境界或实现的结果, 反映了立法者对一定的价值目标的向往和追求。立法目的既是立法的根本原则, 也是制定具体法律条文的根本出发点,更是法律实施的过程中正确理解和适用法律的前提。

立法目的通常可以归纳为两类:一类是价值性立法目的,用以阐明或宣示立法的基本价值和秉持的理念,多以抽象的语言进行表述;另一类是工具性立法目的,用以说明立法的具体任务,多以明确的语言进行表述。价值性立法目的具有长远性和终极性, 工具性立法目的具有近期性和功利性。价值性立法目的是体,工具性立法目的为用。两者相互依存、相互促进、和谐统一。工具性立法目的以价值性立法目的为导向,价值性立法目的指引着工具性立法目的活动的方向。

人们居住在城市是为了生活得更好。创造舒适健康的生活环境既是人类发展的基本课题, 也是永恒的主题。因此,城市园林绿化立法的终极理念应是“以人为本”。具体来看,“以人为本”表现为从居民的身心健康及审美要求出发, 创造优美的绿色环境, 为城市居民提供便捷舒适的休闲、健身、观光、游憩等公共福利场所, 努力实现人与人之间、人与环境之间的和谐共处。同时,“以人为本”理念应建立在可持续发展的框架内, 在城市建设中坚决摒弃各种短期行为, 使城市的园林绿化达到经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。

借鉴国家和外地省市的园林绿化立法经验,其大多包含了两类立法目的,即“促进和保障城市绿化, 形成良好的城市环境”的工具性立法目的, 以及“确保居民身心健康和福利, 促进城市可持续发展”的价值性立法目的。因此,笔者建议《条例》也能将立法目的确立为:为了保障和促进城市园林绿化事业发展, 保护和改善生态环境, 美化生活环境,保障人民的身心健康和公共福利, 促进城市的可持续发展。

纵观外地市制定的园林绿化法规,有些适用于整个行政区域,有些适用于市区规划范围内,还有些适用于市区建成区及风景名胜区等。从我市的现实情况看,市区建成区面积尚小,城乡结合部不仅面积大, 而且其地理位置特殊, 担负着相当比例的我市城市污染物的吸纳和分解任务,有些地方还是重要的水源地。因此,我市的城市园林绿化建设决不能忽视城乡结合部,而且由于城乡结合部情况复杂、难于管理,更需要通过法律手段来强化监管。为此,笔者建议《条例》的适用范围应为我市规划区范围内,包括城市建成区、城市总体规划确定的建成区以外的远期发展用地以及城市近郊区。

就执法和守法层面来说,城市园林绿化法的基本原则是城市园林绿化行政主管部门、园林绿化规划编制、管理养护等单位及社会公众等在园林绿化活动中应遵循的行为准则。如果没有基本原则的科学指导,制定出来的城市园林绿化法规就无法全面而准确地实施。从司法适用的角度看,法规制定时所确立的基本原则可以有效解决法规条文规则的具体性与社会生活的多样性之间的矛盾,对立法基本原则的正确解释可以作为法规条文内容的补充而成为案件审理的重要依据。因此,科学合理地确定《条例》的基本原则就显得尤为重要。

确立《条例》的基本原则,必须以现有的《城乡规划法》、《森林法》、国务院《城市绿化条例》等上位法为依据,基于我市城市园林绿化现实状况,结合城市园林绿化未来发展趋势,充分适应生态城市建设对城市园林绿化法治的客观要求,并能够反映出城市园林绿化自身的特点和规律。为此,笔者建议《条例》的基本原则应包括以下几个方面:

即从居民的身心健康及审美要求出发,创造优美的绿色环境,为城市居民提供便捷舒适的休闲、健身、观光、游憩等公共福利场所,努力实现人与人之间、人与环境之间的和谐共处。为此,园林绿化的规划设计要结合自然环境和人文环境,力图创造人性化空间,突出人在城市生活中的主体地位;在植物的配置方面要使得绿地错落有致,既注重观赏性,又注重生态效益。

城市园林绿化应当充分利用当地丰富的自然资源和人文资源,结合城市实际,突出城市特色,建立科学、完整的城市园林绿化体系。国务院《城市绿化条例》第十条明确规定:“城市绿化规划应当根据当地的特点,利用原有的地形、地貌、水体、植被和历史文化遗址等自然、人文条件,以方便群众为原则,合理设置公共绿地、居住区绿地、防护绿地、生产绿地和风景林地等。”从而为贯彻因地制宜原则提出了具体要求。

城市园林绿化的最终目的就是为公众提供一个舒适、优美的生活环境,保障公众的健康和公共福利。人是城市生活的主体,公众参与是推进城市园林绿化建设的巨大动力,公众参与的广度和深度能够在很大程度上影响一座城市的园林绿化建设水平。为此,须通过《条例》明确公众在城市园林绿化规划中的主体地位,建立公众参与制度,规范公众参与程序,鼓励和支持公众的参与热情,扩大公众参与的效果,充分保障公众全程参与城市园林绿化建设的权利。

城市园林绿化是一项投入巨大的公益事业,离不开政府的财政保障和政策支持。外地不少城市在立法时,都明确规定将城市园林绿化建设纳入国民经济和社会发展计划、城市年度基本建设计划,在城市建设资金中安排专项的城市园林绿化建设资金,在城市建设维护费中安排专项的城市园林绿化养护经费。鉴于此,笔者建议《条例》也应当设置具体条文对我市城市园林绿化建设及养护的经费来源作出明确而具体的规定。

除了资金,城市园林绿化用地也必须得到政府的有力保障。国务院2001年发布的《关于加强城市绿化建设的通知》明确指出:要保证城市绿化用地,采取多种方式增加城市绿化用地;建成区内闲置的土地要限期绿化,对依法收回的土地要优先用于城市绿化;要建立并严格实行城市绿化“绿线”管制制度,明确划定各类绿地范围控制线;要严格按规划确定的绿地进行绿化管理,“绿线”内的用地不得改作他用,更不能进行经营性开发建设。对此,笔者建议《条例》也应当设置具体条文进一步予以规范和细化。

 

园林绿化管理工作涉及面广、任务量大,需要多个职能部门相互协作。这就要求必须理顺园林绿化管理体制,各部门间的园林绿化管理责权必须明确而具体,园林绿化目标责任必须得到充分量化和细化。通过借鉴外地市的经验,笔者建议《条例》规定我市城市园林绿化实行市、区两级分级管理,赋予各区城市园林绿化主管部门相应的行政职权,特别是赋予其一定的行政审批许可权限,充分发挥各区城市园林绿化主管部门的作用。

 

近年来,随着我市经济社会的快速发展,土地日益成为紧缺资源,生产经营建设用地和生态用地的矛盾愈加突出,表现为:公园绿地的占比不断缩小,面积较大的城市公园在规划建设中难以保证;侵占绿地、改变园林绿化用地性质的现象时有发生等。为此,笔者建议《条例》应规定相关部门应根据城市的地理环境特征,制定出详细的绿地用地指标,科学选定用地范围,进而建立起城市整体园林绿化系统规划;同时还应明确规定我市园林绿化规划调整的具体程序、责任部门,进一步强化审查监督,确保园林绿化规划的稳定性和严肃性。

针对各类建设工程的绿化控制,在借鉴外地市相关立法经验的基础上,笔者提出这样几点建议:一是《条例》应设置核心条款,对各类建设工程项目的绿地率作出明确规定。二是《条例》应明确规定建设单位报批的建设工程设计方案应当包括附属绿化用地平面图并标明绿化用地的面积和位置,建设工程附属绿化工程应当纳入建设工程竣工验收范围。三是针对非公益性建设项目,《条例》应规定建立园林绿化建设保证金制度,用经济手段来保障相关建设项目按照既定的园林绿化规划要求和设计标准进行建设。四是国务院《关于加强城市绿化建设的通知》明确指出,各类建设工程要与其配套的绿化工程同步设计、同步施工、同步验收。基于此,结合我市实际,《条例》应规定建设项目附属绿化工程要与建设项目主体工程同时规划、同时设计、同步施工,并对建设项目附属绿化工程的完成时限作出具体规定,如规定“不得迟于主体工程竣工后的第一个绿化季节”或规定“应在主体工程竣工后一年内完成”。

 

俗话说,城市园林绿化“三分靠建设、七分靠管养”。城市园林绿化建设既要有量的要求,更要有质的标准。城市园林绿化养护与管理水平的高低,直接影响城市园林绿化的档次和质量。因此,在制定城市园林绿化法规时,必须将园林绿化的建设与管养放到同等重要的地位,通过相关条款建立健全城市园林绿化养护管理制度体系,约束规范相关行为,为园林绿化养护与管理工作创造良好的外部环境,以保证城市园林绿化获得良好成效。

为此,笔者提出以下几点建议:一是《条例》应明确规定相关部门要科学分配园林绿化预算资金,提倡节约建绿,使管养资金占到相当比例。二是《条例》应明确规定相关部门对不同类型的园林、绿地、林木的养护和管理责任。三是《条例》应提倡科学护绿,明确规定要加强植物病虫害防治研究和节水技术研究,加大新成果、新技术的推广力度,大力促进园林绿化科技成果的转化与应用。四是《条例》应明确规定健全城市园林绿地监测体系,建立城市园林绿地健康评价体系,通过建立园林绿地基础数据库,指导相关部门构建总量适宜、分布合理、植物多样、景观优美的城市园林绿地生态系统。五是《条例》可以规定,对于城市公共绿地的养护可以通过招投标等方式实行社会化养护,同时对相关养护单位的园林绿化养护资质作出明确规定,以保证养护质量。