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工作探讨

关于加强政府性债务监督的探索与实践

来源:安阳人大网
发布时间:2017/4/13 9:50:15

关于加强政府性债务监督的

◎安阳市人大常委会财经工作委员会

为监督支持市政府建立借、用、还相统一的政府性债务管理机制,切实防范化解地方政府性债务风险,为我市经济发展创造更加有利的环境,“三严三实”专题教育期间,市人大常委会党组将制订《安阳市人大常委会关于市政府性债务监督暂行办法(草案)》(以下简称《暂行办法(草案)》)作为深化人大监督的改革事项之一列入了议事日程。一年多来,市人大常委会副主任王希社先后两次带队赴襄阳、荆门、南阳、平顶山和长治、晋城、邯郸、鹤壁等地进行学习考察,并指导财经工委起草了《暂行办法(草案)》初稿。在此基础上,财经工委先后召开人大代表座谈会、政府融资平台负责人座谈会、相关部门负责人座谈会等不同类型的座谈会十余次,反复征求意见,认真研究修改。修改过程中,还借鉴了四川省、广州市、邯郸市等地的政府性债务管理办法,并多次与政府债管办、法制办进行沟通,几易其稿,形成了《暂行办法(草案)》。《暂行办法(草案)》已经20161028市十三届人大常委会第23次会议审议并通过。

一、关于我市政府性债务管理现状的调查与分析

近年来,市政府及相关部门、单位在我市债务规模的控制、债务资金的使用和管理以及提升城市建设、保障改善民生、促进经济发展等方面做了大量工作,并取得明显成效。但通过专题调研,我们也清醒认识到,我市政府性债务的形成具有多渠道、多形式、多层次等特点,资金的使用和管理还存在一些突出问题,如资金多口管理及资金投向不明确、工作机制和偿债机制不健全等,其中,既有债务本身的复杂性,也有统计不全面、管理不规范、执行不到位的问题。为此,王希社副主任在调研时强调,加强政府性债务管理,一方面要做到举债有度、举债有效,不能只靠财政兜底,相关部门、单位要深入进行思考与研究,切实提高平台公司的赢利能力;另一方面要做到严控风险、收支平衡,要强化危机意识,采取有力措施,超前预测、积极防范债务可能给我市财政造成的风险,统筹预算安排的刚性需求与实际支出的平衡,确保项目主体与还债主体有效衔接。调研组成员也提出了四点具体建议,一是要控制举债额度,债务规模要与我市城市发展相适应;二是要从源头上把关,认真论证举债项目的必要性与可行性;三是要建立偿债机制,明确偿还主体与责任,做到举、用、管、还权利义务相统一;四是要理顺财政与投融资平台的关系,相互支持,相互协调,信息互通,共同防范和化解债务风险。同时,要求审计部门要每年组织一次债务审计,债管部门要及时将债务变化情况向市人大常委会报告。

二、关于赴其他地市学习考察的几点启示

通过学习考察,虽然所经地市人大常委会均未出台政府债务监督办法,但都高度重视政府债务监督工作,不断探索和完善对政府债务的监督机制,并积累了一些好的经验和做法,引发我们许多启示与思考。

启示之一:必须依法加强对政府全口径预决算的审查监督。要依据新修订的《预算法》,将政府债务分门别类纳入全口径预算管理,并通过加强对全口径预决算进行审查监督,进一步促进政府举债(担保)、使用和偿债行为的规范化管理。一是预算编制环节坚持提前介入。重点突出绩效性审查、合法性审查、可行性审查。对审查中发现的问题及修改建议及时与财政部门交换意见,并督促财政部门按照相关建议进一步完善预算草案及报告。二是预算执行环节突出监督重点。在通过月报、季报等及时了解、实时分析的基础上,每年年中,重点对人代会预算的决议执行情况、预算收入依法征缴情况、预算支出执行情况进行审查监督,并提出有针对性的意见建议。三是决算审查环节发挥审计职能。每年10月,听取审计部门的情况汇报,并针对审计发现的问题提出初审意见。常委会审议意见形成后,要求政府及相关部门于四个月内向常委会提交落实审计结果和审议意见落实情况的报告。

启示之二:必须不断深化对政府债务的常态化监督。为切实解决政府债务“借、用、还”脱节的问题,必须一改以往“有任务才介入”的事后临时监督模式,多措并举,对政府债务实施常态化监督。一是通过对举债主体、举债方式和举债程序等方面的把控,监督政府举债和担保承诺行为是否合法合规。要求政府在拟通过举借债务投资公益性项目建设工程付诸实施之前,向人大常委会提交相关情况的拟议案,由相关委员会或工作委员会进行初审,并提出初审意见。在此基础上,再经人大常委会表决通过后,才能进入具体实施程序。二是通过对举债规模、债务用途、投资项目等方面的把控,监督债务资金安排和使用是否安全高效。要综合运用听取专项工作报告、专题视察、询问、质询以及特定问题调查等方式,对一些涉及面广、影响力大、关注度高的项目建设工程进行跟踪监督,时刻关注债务资金的安全和所投资项目建设的工程进展以及债务资金使用的经济社会效益。三是通过对定期报告、审计监督、绩效评价等方面的把控,监督政府加强债务的全程管理。年初,要求政府在每年的市人民代表大会前向市人大常委会报告年度财政预算草案时一并报告流动资产负债表和债务收支计划;年中,要求政府向市人大常委会报告上半年财政预算计划执行情况时一并报告政府性债务的审计情况、决算情况;年末,要求政府向人大常委会报告预算调整草案时一并报告本年度地方政府债券申报、发行和分配以及上一年度政府性债务预算执行情况,存量债务的化解、增量债务的使用等情况。四是通过对偿债责任、风险预警、应急处置等方面的把控,监督政府建立完善风险评估、预警、应急机制。要求政府除偿债率、综合及分项债务率、逾期债务率外等,还要结合本地实际,设计出更为科学精细的风险指标,以对风险较高的项目进行评估、预警和重点监控,并提升偿债准备金的使用绩效,守住不发生区域性和系统性风险的底线。

启示之三:必须扎实推进预决算信息公开。要积极推进预决算信息公开,建立健全政府信息报告和披露制度,切实保障人大对政府性债务行使有效的监督权。一是主体责任明确,横向到边。预算信息公开要由部门一把手负责。人大常委会对上一年度财政决算进行审查监督时,要将审计部门的审计报告、相关委员会的审查报告和财政局的决算报告“打包”交付会议审议表决。二是公开级次递进,纵向到底。财政局要通过门户网站公开包括政府性债务在内的政府财政信息,科目从“类”级细化到“项”级,进一步提高地方政府债务的透明度,接受各方面的监督。三是人大财政连线,实时监督。要建立实时在线监督系统,实现人大财经、预算工委与政府财政部门的联网,使包括地方性政府债务在内的财政收支情况第一时间进入人大监督视野。

三、关于制订出台《暂行办法》的总体思路

通过学习考察、电话沟通、网上搜索等形式进行了解,截止目前,全国人大和省、直辖市、自治区人大以及其他地市人大常委会均未出台过政府性债务监督办法,因此,对于财经工委来说,此类办法的起草尚属首次,其结构框架、条款表述等尚有一些不严谨、不具体的地方,所以称为《暂行办法》。但我们同时感到,《暂行办法》的制订出台既是加强监督工作的有力抓手,又是市人大常委会既定的改革事项,必须适度超前、稳中求进。

(一)指导思想

以党的十八大、十八届三中全会精神为指导,深入贯彻落实新《预算法》和国务院〔201443号文件精神,围绕构建我市人大政府性债务审查监督新机制,把促进政府加强债务管理与强化人大审查监督结合起来,把人大及其常委会集中审查与专门委员会和工作机构经常性监督结合起来,把拓展审查监督内容与创新审查监督方式结合起来,着力提升监督水平,增强监督实效,确保政府性债务管理安全、科学、高效运转。

(二)监督范围

政府性债务包括政府债务和或有债务。根据有关政策要求,需要采取政府与社会资本合作、政府购买服务等模式可能形成政府债务的,也应向市人大常委会报告。具体包括:经上级批准纳入政府债务管理的存量债务;通过发行地方政府债券形成的债务;企业债券;中央基本建设基金;城市棚户区改造贷款;政府购买服务贷款;廉租房、公租房项目贷款;PPP项目贷款;BTBOT项目贷款等。

(三)基本原则

1、坚持与上级文件精神相衔接。《暂行办法》以新《预算法》为总纲,参考国务院及省政府《关于加强地方政府性债务管理的意见》,充分体现了政府性债务管理监督的新精神、新要求,如,要求政府债务规模实行限额管理和政府债务纳入全口径预算管理,与上级精神是一致的。

2、坚持与监督工作实际相结合。总体而言,《暂行办法》基本明确了对政府性债务进行监督的原则和方法。如,《暂行办法》第五条、第六条、第七条、第八条有关条款,根据政府性债务管理情况,从监督工作实际出发,分别规定了向市人大常委会报告的时机和形式。

3、坚持与规范政府管理相并重。在侧重加强人大监督的同时,将规范政府管理放在同样重要的位置,提出要建立政府性债务管理协调机构并明确相关部门的职责,以及应建立健全的制度机制等,将规范运作的理念贯彻政府性债务管理全过程。