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浅谈设区市地方性法规的立法审查

来源:安阳人大网
发布时间:2016/10/10 10:35:22

浅谈设区市地方性法规的

立法审查

 

◎刘伟臣

20153月,《中华人民共和国立法法》进行了修改,赋予我国所有设区市地方立法权,明确规定设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

按照安阳市人大常委会2016年度立法计划,今年我市将制定《安阳市城市管理行政执法条例》《安阳市林州红旗渠保护条例》。按照我市人大常委会立法工作安排,市人民代表大会城建环保委员会负责对《安阳市城市管理行政执法条例》草案进行初审,市人民代表大会法制委员会统一审议,其审查意见均要经市人大常委会审议。

那么,在立法实践中,应当如何对设区市所制定的地方性法规进行科学高效地立法审查呢?通过总结专家学者的理论研究和外地市的相关经验,以及近期工作实践,笔者对此有了一些体会,归纳出了一些步骤和方法,愿在此与大家交流分享。在笔者看来,审查设区市地方性法规应当包含这样三个步骤:第一步,对地方性法规的必要性进行审查;第二步,对地方性法规的内容进行审查,包括合法性审查、合理性审查和合情性审查;第三步,对地方性法规的形式进行审查。下面,具体谈谈每一个步骤的审查方法与基本要求。

一、地方性法规的必要性审查

制定出台没有必要或价值很小的地方性法规,不仅是对地方立法机关权威性和立法活动严肃性的损害,而且会造成立法资源的浪费。因此,加强对地方性法规必要性的审查,有利于确保地方立法资源合理配置,提高立法工作效率,增强地方性法规的实效性,对于提高地方立法质量具有十分重要的意义。

对地方性法规进行必要性审查主要是指审查该法规的制定是否确属必要,即上位法缺失,而在现实生活中、工作实践中又存在着一系列亟待协调解决的突出问题,且通过地方政府规章、规范性文件、乡规民约、道德习惯等其他形式的社会规范和控制手段已无法得到有效的协调解决,唯有制定地方性法规才有可能得到有效解决;或是虽有上位法,但其相关规定过于笼统,贯彻实施起来存在诸多困难和不便,必须通过制定地方性法规进一步细化、明确上位法的相关规定,以便于其在本行政区域内贯彻落实。

为此,在进行必要性审查时,应着重从这样三个方面进行审查:一是该地方性法规所要调整的事项是可以通过法律手段进行规范和调整的,且用其他手段调整达不到社会所期望的效果。二是该地方性法规所要调整的领域确实存在法律空白,其内容与现行法律、行政法规、本省地方性法规等上位法不存在过多的重复。三是相关领域的上位法的条款规定过于零散和笼统,需要凭借该地方性法规进行有效整合和内容细化。

在此,需要指出的是,设区市地方性法规的必要性一般在制定年度立法计划时便经过了充分论证,因此在对其草案进行立法审查阶段,必要性审查仅仅是一种例行程序,通常不会做出实质性否定。正因为如此,设区市人大在制定年度立法计划时,必须高度重视对拟制定的地方性法规的必要性审查,以防给后续的立法工作造成不便。

二、对地方性法规的内容进行审查

(一)合法性审查

依照我国《立法法》第七十二条第二款的规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。因此,对设区市地方性法规的合法性进行审查,主要就是审查该地方性法规是否同宪法、法律、行政法规、本省的地方性法规不相符,甚至相抵触。这里所谓的“不抵触”是指该地方性法规所包含的内容既不得与宪法、法律、 行政法规和本省的地方性法规所规定的具体条文内容相违背,同时也不得与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规的立法原则、立法精神、立法本意相冲突。

为此,在进行合法性审查时,首先要进行法律查明,即查找收集与该地方性法规所涉领域和事项相关的现行法律、行政法规和本省人大及其常委会制定的地方性法规,并进行分类整理。其次,要进行法条查证,即根据该地方性法规草案所附的起草参阅资料,将草案的有关条款内容与其法律依据进行认真地对照检查,看是否与上位法存在抵触。最后,要进行法律研判,即对该地方性法规草案中那些法律依据不明确的条款进行法理上的综合分析,判断其是否存在不当。

具体来说,对设区市地方性法规的合法性审查应当主要从两个方面进行:

第一,审查其是否同法律、法规相抵触。审查时应着重注意五点:一是宪法、法律、法规所允许的,该设区市地方性法规不能做出禁止性规定。二是宪法、法律、法规明文禁止的,该设区市地方性法规不能做出允许性规定。三是不得违反法律、法规增加、减少或变更执法主体、执法主体的执法权限或执法程序。四是不得违反法律、法规增加、减少或变更法律责任的种类、幅度、适用范围或适用条件。五是不得违反法律、法规增加、减少或变更法律规定的公民、法人或其他组织的权利和义务,或者改变行使权利、履行义务的条件或程序。

第二,审查其对行政许可、行政处罚、行政强制的设定是否符合法律规定。首先,根据我国《行政许可法》的规定,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可。因此,对于法律、行政法规、本省地方性法规已经设定过的行政许可,设区市地方性法规不得重复设定。而地方性法规设定行政许可时,除尚未制定法律、行政法规这一条件外,还应具备3个条件:1、拟设定的许可事项属于《行政许可法》第十二条规定的6 种情形;2、该事项不属于应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质,也不是设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可;3、不存在对上位法已经设定的许可事项增设前置审查等新增行政许可的情况。

其次,根据我国《行政处罚法》的规定,法律可以设定各种行政处罚,行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚,法律、行政法规对违法行为已经做出行政处罚规定,地方性法规需要做出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。因此,设区市地方性法规在设定行政处罚时,不得设定限制人身自由和吊销企业营业执照的行政处罚,设定其他种类的行政处罚也必须限定在法律、行政法规规定的行为、种类、幅度范围内。

最后,根据我国《行政强制法》的规定,尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物、扣押财物这两项行政强制措施。因此,设区市地方性法规唯有在缺少相关上位法时,才可设定行政强制措施,且仅限于查封场所、设施或者财物、扣押财物这两种。

需要特别指出的是,上述所说的不得设定,是指地方性法规中根本不允许出现规定相应的行政许可、行政处罚、行政强制的条款,即便是引用或复述相关法律、法规的条款内容也不允许。这既是严肃的法治原则问题,也是严谨的立法技术问题。

(二)合理性审查

合理性审查又称适当性审查,即审查该地方性法规的内容是否顺应事物发展的客观规律,是否合乎情理或道理,是否具有较强的可操作性和适用性。

地方性法规所规定的内容唯有客观可行、公平公正、科学合理, 才能得到社会公民的广泛理解、认可和接受,人们才会自觉守法和主动配合执法, 这样的地方性法规才能够得到贯彻执行。而那些沉浸于理想正义、强人所难、顾此失彼、中看不中用的地方性法规最终会尴尬地沦为一纸空文,不但浪费了宝贵的立法资源,而且损害了法规的严肃性和权威性。

在对地方性法规进行合理性审查时,应着重审查以下几个方面:第一,要求公民、法人和其他社会组织执行的标准或者措施是否明显脱离实际,即是否具有可行性;第二,要求公民、法人和其他社会组织履行的义务与其所享有的权利是否明显不平衡;第三,国家机关的权力与其所承担的责任是否明显不平衡;第四,处理措施是否与该行为所应承担的责任适当。第五,重要问题的解决方案及相关法规条款设计是否科学、合理。

(三)合情性审查

所谓合情性审查,是指审查该地方性法规是否从本行政区域实际情况出发,符合当地的政治、经济、社会、文化等方面的具体情况和实际需要,顺应民情民意,着眼于现实问题的解决。

我国地域辽阔,各地自然条件、风俗习惯十分复杂,经济、政治、文化发展不平衡,地方立法的主要任务之一就是要用地方立法的形式弥补中央立法的不足,充分反映地方需求。同时,我国《立法法》第七十三条第四款规定:“制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。”换句话说,地方立法贵在有地方特色,应着力避免重复立法。

为此,设区市地方性法规应当充分体现本地的经济水平、地理资源、历史传统、法治环境、人文背景、民情风俗等情况,贴近本地实际需要,准确反映和把握需要通过立法解决的现实突出问题,找准本地社会经济治理的差异性和特殊性。而不应拘泥于中央和省的立法内容之下,对相关条款内容进行照搬照抄。

三、对地方性法规的形式进行审查

(一)法条结构审查

法条在结构上不完整也会对地方性法规的可执行性造成不利影响。例如,法条只对法律行为作了规定,缺少对相应法律行为的法律后果的规定,致使授权性条款、倡导性条款不能落实,违反禁止性条款的法律行为难以追究。因此,对法条结构进行审查,就是为了保证法条结构的完整。审查时,应特别留意授权性条款和倡导性条款是否有救济措施,禁止性条款是否设定了违法责任。

(二)语言文字审查

语言文字是表达地方性法规制定意图的载体。因此,地方性法规的用语必须规范简洁、逻辑严密,力求准确具体、通俗易懂,尽量使用“法言法语”。禁止使用表述不清、模棱两可、似是而非、弹性过大,甚至有歧义的词语。不能出现指代混乱,有的术语要指明其特定的、确切的含义。一个概念只能使用同一词汇,避免出现矛盾和混乱。在立法技术上,可以考虑着重以列举式陈述条款,尽量不用概括式和引证式的条款表述。

以上便是审查设区市地方性法规的基本步骤。可见,立法审查工作是一项重要而严肃的工作,不仅法律性强、程序严格,而且工作量很大,从事立法审查工作的人员需具备较高的政策水平、法律水平和专业水平。因此,作为市人大常委会,应从工作实际出发,积极采取措施,如在岗培训、离岗轮训、派出进修等,逐步造就一批水平较高、功底较深的法律人才,使立法审查工作能够高质量地开展,推动我市地方性法规的立法质量不断提升。

(作者单位:市人大常委会城建环保工委办公室)